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      來源:中國環境報 時間:2018-08-07

      環境保護部環境與經濟政策研究中心主任 夏光

      編者按

      2016 年 1 月 5 日,習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上強調,要共抓大保護,不搞大開發。一年來,長江流域生态保護取得哪些進展?存在哪些問題?有哪些建議?本報特邀請專家進行分析和解讀。

      習近平總書記在“十三五”開局之年發表的“長江經濟帶發展要共抓大保護,不搞大開發”的重要講話,一舉扭轉了長期以來形成的以經濟開發為主導的長江發展理念,定下了長江經濟帶發展新基調,意義重大。

      長江經濟帶共抓大保護,關鍵在“共”字,即實現長江經濟帶的共保共治。為什麼說長江大保護關鍵在“共”字?因為長江是一個巨大而完整的自然和社會生态系統,其上的每個節點都有特殊的作用,必須使各個環節都保持一定的功能,才能使整個系統正常發揮作用。如果上遊保護而下遊不保護,則上遊保護沒有意義;反過來下遊保護而上遊不保護,則下遊保護沒有根基。因此,長江經濟帶的大保護,必須突出共同行動,做到共保共治。 

      長江共保共治取得進展

      中央和地方的共保共治。國家建立了三峽庫區及其上遊水污染防治部際聯席會議等協調機制,出台了《長江經濟帶發展規劃綱要》《依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》等,實施了長江上遊水土保持重點防治工程、三峽水庫周邊綠化帶建設、長江防護林體系建設、退耕還林等重點工程,将三峽庫區、南水北調中線水源地等重要水源保護區納入中央财政轉移支付範圍,四川成都、泸州、遂甯、樂山被水利部确定為全國水生态文明建設試點城市,湖北十堰、宜昌、神農架林區、黃石、荊州獲批國家生态文明先行示範區創建單位等。重慶實施了“藍天、碧水、甯靜、綠地、田園”五大環保行動,四川省出台了“三江”流域水環境生态補償辦法(試行)等,湖北省提出“綠色決定生死、市場決定取舍、民生決定目的”的經濟社會發展“三維綱要”,湖南省在中央支持下對湘江流域重金屬污染治理 5 年來投資 64 億元,取得了良好成效。

      部門之間的共保共治。國務院印發了多部門聯合制定的《關于健全生态環境補償機制的意見》,國家發改委和财政部等提交了新一輪退耕還林總體方案,環境保護部和财政部出台了《關于加強“以獎促治”農村環境基礎設施運行管理的意見》,國務院三峽辦會同水利、國土、林業等部門共同推進《三峽後續工作規劃》的實施,出台了《關于加強三峽水庫生态屏障區造林綠化工作的意見》。水利部長江委與環境保護部華東環境保護督查中心共同對長江中下遊排污企業進行聯合督查。重慶市環保、法院、檢察、公安等在環保案件移送、聯合處置、信息共享和會商督辦等方面實現深度合作,嚴厲查處了企業私設暗管排污的要案大案,湖北省環保廳聯合省委宣傳部和省直主要媒體記者組成暗訪組,行程 1 萬多公裡,對湖北省長江流域沿線 8 個市(州)30 個區縣 142 個鄉鎮環保情況進行現場踏勘和查處。

      地方之間的共保共治。重慶各級環保部門分别與四川、貴州、湖北、湖南等地域相鄰、流域相同的省市、區縣簽訂了“共同預防和處置突發環境事件框架協議”、“長江三峽庫區及其上遊流域跨省界水質預警及應急聯動川渝合作協議”、“共同加強嘉陵江渠江流域水污染防治及應對突發環境事件框架協議”等。四川省與雲南、西藏、重慶、甘肅、陝西、貴州 6 省市共同确定跨省界水體水質監測斷面具體位置并進行聯合監測。

      政府和社會的共保共治。湖南省由政府直接招募 200 多名環保志願者參與環保監督工作,長沙市招募 16 名“河長”開展圭塘河生态景觀保護與宣傳工作,重慶市璧山區将璧南河 68 個河段的每個河段遴選 1~5 名黨代表、人大代表、政協委員、村社幹部、志願者、群衆代表擔任河段義務監督員,建立了公衆參與環境地理信息平台。重慶市成立資源與環境交易所、環保投資有限公司和環保産業股權投資基金,形成全市統一的污水、垃圾、廢氣排污權指标交易平台。

      長江大保護難點在“共”字

      長江經濟帶占中國國土面積的 1/5,擁有 6 億人口,GDP 總量占全國經濟總量的四成。長期以來,雖然在長江的共同保護和治理方面取得了一定進展,但相對于目前環境污染嚴重、植被遭到破壞、水土流失加劇、人為災害增加的嚴峻現實而言,大保護的共同行動還是遠遠不足的。

      長江大保護,關鍵是“共”字,難點也在“共”字,這主要反映在兩個方面:

      一是長江在自然地理上是一個完整的生态系統,但在行政地域上又橫貫九省二市,被沿江各行政區域分段節制。這些不同地區對長江的利益訴求有相當大的區别。上遊地區經濟較為滞後,他們非常希望利用上遊地區的生态資源加快經濟發展,盡快擺脫貧困局面;中下遊地區則希望上遊地區防止水體污染和水體流失,向下遊提供良好的水資源。這種利益差别自然就反映在保護長江的行動差異上,不易形成各方共抓大保護的共識和行動。

      二是長江具有航運、供水、淨化等多種功能,這些功能被不同的行政部門所管理,形成了相互隔離和沖突的職能管理結構。有的主要關注交通運力的增長,對船舶和港口的污染排放沒有内在動力去進行控制,有的積極推動水利工程建設,難以顧及長期的生态環境影響。這些職能應該是相互協調和統籌的,但現行部門分割的行政體制沒有很好地起到這個作用,不利于形成共保共治的格局。

      總之,分段管轄和職能分隔,猶如橫豎兩刀,把長江這個完整的生态系統切割成了分散的闆塊,成為共抓大保護的難點。

      長江大保護突破在“統”字

      為了解決長江保護中的條塊分割,各地各部門加強了相互協作,形成了一些合作機制,取得了明顯成效。但是,單靠地區之間和部門之間的相互協作,力度是不夠的。在長江經濟帶發展要共抓大保護、不搞大開發的新基調下,欲解決長江大保護的難點,突破在“統”字,即長江大保護需要超出長江本身層級的更高一級的主體出面進行推進,做到統領、統一、統籌。

      統領,是指中央政府統領長江經濟帶共抓大保護的全局,全面指揮大保護的整體設計和實施,形成長江大保護的強大國家意志,克服各自為政、過于強調局部利益的現象。

      統一,是指實行長江經濟帶共抓大保護的統一行動,把長江經濟帶大保護戰略提升到次于國家層面而高于地方層面的國土空間大區域整體戰略來對待,建立全流域統一的環保政策法規。

      統籌,是指推動上中下遊協同發展、東中西部互動合作,加強跨部門、跨區域監管與應急協調聯動,構建以長江幹支流為經絡,以山水林田湖為有機整體,江湖關系和諧、流域水質優良、生态流量充足、水土保持有效、生物種類多樣的生态安全格局。

      按照以上三“統”的思路,提出如下關于完善長江大保護相關治理機制的建議:

      一是樹立次國土、大區域的整體觀。即把長江經濟帶作為介于國家區域與省級區域之間的一個國土單元,成為超越現行省級行政區劃和部委層級管理系統的國家治理單元。在這個層面上推進“共抓大保護,不搞大開發”的各項工作,包括推進集中規劃、集中實施等,從而改變僅僅依靠地區合作和部門合作的現狀。

      二是強化大保護的中央事權。國家更多地擔當長江大保護的責任,統籌考慮長江經濟帶生态環境保護在政策法規、戰略規劃、資金安排、人員配置、基礎設施建設等方面的頂層設計,充分發揮中央财權和行政資源的激勵和約束作用,确保地方按照中央的具體要求,認真執行和做好生态環境保護的各項工作。

      三是建立共保共治的利益責任共同體。在國家統領下,在中央、地方、部門之間合理分配經濟發展機會和生态環保責任,讓開發者承擔保護責任,讓保護者分享發展利益,改變搞開發名利雙收、搞保護沒有前途的反向激勵機制,形成利責平衡、合力做好大保護的内生動力和機制。建立健全長江流域生态補償機制。

      四是實施上中下遊分類保護戰略。按照“生态優先、綠色發展”的要求,制訂并實施“上遊管控、中遊優化、下遊治理”的分類保護戰略和差異化保護措施,在長江流域形成“源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究”的生态環保制度體系。

      五是改革長江流域保護管理體制機制。在國家層面成立長江經濟帶環境保護綜合領導機構,負責長江流域生态環境保護領導和協調工作。流域各省市獨立成立相應的次一級協調發展領導機構。設立長江流域生态環境補償基金。

      六是開展長江大保護戰略研究。圍繞中央對長江經濟帶發展戰略、一帶一路戰略,研究長江大保護的經驗、困難和機遇,提出長江大保護的目标和任務,為實施共抓大保護提供體制機制創新和政策支持的建議。 

      
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